1. Istoric legislativ și considerații teoretice
Regimul stării de asediu și regimul stării de urgență este reglementat prin OUG nr. 1/1999 (”OUG nr. 1/1999”).
Înainte de a fi modificat prin OUG 34/2020, art. 28 din OUG nr. 1/1999 prevedea că nerespectarea prevederilor instituite prin (i) OUG nr. 1/1999, (ii) actele normative conexe, (iii) ordonanțele militare sau (iv) ordonanțele specifice stării instituite se sancționează cu amendă:
de la 100 la 5.000 lei pentru persoane fizice; și
de la 1.000 la 70.000 lei pentru persoane juridice.
Prin art. I pct. 1 din Ordonanța de urgență nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanței de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 (”OUG nr. 34/2020”), Guvernul a majorat cuantumul amenzilor pentru nerespectarea prevederilor instituite prin ordonanțele militare[1], astfel:
de la 2.000 lei la 20.000 lei pentru persoane fizice; și
de la 10.000 lei la 70.000 lei pentru persoane juridice.
De asemenea, Guvernul a introdus un alin. (2) la art. 28 prin care a prevăzut că ”pe lângă sancţiunea contravenţională principală prevăzută la alin. (1), în funcţie de natura şi gravitatea faptei, se pot aplica şi una sau mai multe dintre următoarele sancţiuni contravenţionale complementare, prevăzute în ordonanţele militare: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie; b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate; c) suspendarea temporară a activităţii; d) desfiinţarea unor lucrări; e) refacerea unor amenajări”.
Pe 16 aprilie 2020, Avocatul Poporului a invocat excepția de neconstituționalitate a (i) prevederilor art. 9, art. 14 lit. c1) – f) și art. 28 din OUG nr. 1/1999, precum și a (ii) prevederilor OUG nr. 34/2020 (în integralitatea sa) – motivarea excepției de neconstituționalitate poate fi consultată pe site-ul Avocatului Poporului[2].
Conform comunicatului de presă din 06 mai 2020 publicat pe site-ul CCR[3] (”Comunicatul CCR”), Plenul Curții Constituționale a decis, cu unanimitate de voturi, următoarele:
art. 14 lit. c1) – f) din OUG nr. 1/1999 sunt constituționale;
prevederile art. 28 din OUG nr. 1/1999 sunt neconstituționale; și
prevederile OUG nr. 34/2020 (în ansamblul său) sunt neconstituționale.
Curtea a reținut, în esență, că prevederile art. 28 din OUG nr. 1/1999 sunt neconstituționale întrucât ”(...) nu prevăd expres actele, faptele sau omisiunile care pot atrage răspunderea contravențională. În mod implicit, stabilirea faptelor a căror săvârşire constituie contravenţii este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a agentului constatator, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Totodată, în lipsa unei reprezentări clare a elementelor care constituie contravenţia, judecătorul însuşi nu dispune de reperele necesare în aplicarea şi interpretarea legii, cu prilejul soluţionării plângerii îndreptate asupra procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei”.
CCR a mai reținut că ”prevederile art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, prevăzut de art. 1 alin.(5) din Constituţie, precum și principiul restrângerii proporționale a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzut de art.53 alin.(2) din Constituție”.
Cu privire la neconstituționalitatea OUG nr. 34/2020, în ansamblul său, CCR a reținut că ”a fost adoptată cu încălcarea art. 115 alin.(6) din Constituție, întrucât prin conținutul său normativ a vizat restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale (dreptul de proprietate, dreptul la muncă și protecție socială, dreptul la informare, libertatea economică)”.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituția României, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
De asemenea, alin. (4) al art. 147 din Constituiția României prevede că Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
2. Considerații de ordin practic
În acest context, până la publicarea motivării Deciziei CCR din 6 mai 2020 (”Decizia CCR”) în Monitorul Oficial care cu siguranță va aduce clarificări, se pot pune următoarele întrebări:
2.1. Care sunt amenzile vizate de Decizia CCR?
Până la acest moment, în mediul online s-a vehiculat faptul că Decizia CCR ar viza doar amenzile al căror cuantum a fost de peste 2.000 lei în cazul persoanelor fizice și peste 10.000 lei în cazul persoanelor juridice, în timp ce amenzile care au fost aplicate în cuantumul inițial prevăzut de art. 28 din OUG nr. 1/1999 ar fi constituționale.
În opinia noastră, toate amenzile aplicate pe perioada stării de urgență în temeiul art. 28 din OUG nr. 1/1999, indiferent de cuantumul acestora, sunt neconstituționale.
Până la publicarea motivării Deciziei CCR, apreciem că această concluzie se desprinde din Comunicatul CCR și motivele prezentate în cuprinsul acestuia. Astfel, la pg. 5-9 din Comunicatul CCR, Curtea a reținut următoarele:
a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 28 din OUG nr. 1/1999 sunt neconstituționale;
Motivare: pe scurt, Curtea a invocat faptul că prevederile art. 28 sunt caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, neîntrunind exigențele de claritate, precizie și previzibilitate, fiind incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituției (...), precum și principiul restrângerii proporționale a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale.
a admis excepția de neconstituționalitate şi a constatat că OUG nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea OUG nr. 1/1999 este neconstituțională, în ansamblul său.
Motivare: pe scurt, OUG nr. 34/2020 este neconstituțională, în ansamblul său, întrucât a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție care prevede că ”ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică”.
Având în vedere că prin OUG nr. 34/2020 a fost modificat doar cuantumul amenzii, alin. (1) nesuferind alte modificări, apreciem că argumentele Curții privind neconstituționalitatea art. 28 din OUG nr. 1/1999 nu privesc doar art. 28 în forma sa modificată, ci și prevederile art. 28 în forma sa inițială, acestea fiind, și în opinia noastră, deficitare, lipsite de claritate, precizie și previzibilitate.
Mai mult, această concluzie este susținută de faptul că prevederile art. 28, astfel cum au fost modificate prin OUG nr. 34/2020, sunt oricum neconstituționale, prin raportare la faptul că OUG nr. 34/2020 a fost, în integralitatea sa, declarată neconstituțională.
Dacă CCR s-ar fi referit doar la neconstituționalitatea art. 28 din OUG nr. 1/1999 în forma sa modificată, nu ar mai fi menționat expres și neconstituționalitatea art. 28 în forma sa inițială.
Prin urmare, apreciem că în lumina Deciziei CCR, toate amenzile aplicate în baza OUG 1/1999 pe durata stării de urgență sunt neconstituționale.
2.2. Amenzile se anulează de drept?
Nu. Toate amenzile aplicate în temeiul art. 28 din OUG nr. 1/1999 pe durata stării de urgență trebuie contestate la judecătoria competentă pentru a putea fi anulate, acestea nefiind anulate de drept. Petentul trebuie să formuleze plângere contravențională și să arate în instanță că sancțiunea a fost aplicată în baza unui text de lege declarat neconstituțional.
2.3. Cine poate contesta amenda? Mai poate fi contestata amenda care a fost deja plătită?
Pot invoca Decizia CCR atât persoanele fizice și juridice care nu au achitat amenda, cât și cele care au achitat deja amenda. Plata amenzii nu îngrădește dreptul de a contesta procesul-verbal de contravenție.
2.4. În ce termen pot fi contestate amenzile?
Conform art. 30 din OUG nr. 1/1991, contravențiilor prevăzute la art. 28 le sunt aplicabile dispozițiile OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Art. 31 din OG nr. 2/2001 prevede că procesul verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii poate fi contestat în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Însă, în opinia noastră, termenul de 15 zile trebuie corelat cu prevederile art. 41 din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și cu cele ale art. 62 din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României.
Prin urmare, apreciem că amenzile aplicate pe durata stării de urgență pot fi contestate în termen de 15 zile de la data încetării stării de urgență, indiferent de data la care au fost aplicate, începând cu 16 martie 2020.
2.5. Mai pot autoritățile aplica amenzi în prezent?
Deciziile CCR sunt general obligatorii de la data publicării și au putere numai pentru viitor. Până la publicarea motivării Deciziei CCR în Monitorul Oficial, apreciem că prevederile OUG nr. 1/1991 și OUG nr. 34/2020 rămân în vigoare, agenții constatatori putând aplica în continuare sancțiuni care pot fi ulterior anulate în instanță, întrucât acestea vor avea la bază un temei legal declarat neconstituțional.
Cei care au formulat deja plângere contravențională și cei care urmează să o formuleze vor putea invoca Decizia CCR abia după publicarea acesteia.
3. Concluzie
Conform informațiilor publice, pe durata stării de urgență, pe teritoriul României au fost aplicate peste 300.000 de amenzi în valoare totală de peste 120 milioane euro. Conform informațiilor transmise de Asociația Grefierilor, au fost deja formulate 100.000 de plângeri.
Având în vedere faptul că CCR a decis că amenzile aplicate pe durata stării de urgență au la bază un text de lege declarat neconstituțional, pentru a bloca grevarea instanțelor cu un val uriaș de plângeri contravenționale, este posibil ca autoritățile să ia in calcul instituția amnistiei fiscale, mai ales în contextul în care urmează alegeri locale.
[1] Amenzile au fost majorate pentru nerespectarea prevederilor art. 9, adică inclusiv pentru nerespectarea măsurilor instituite prin ordonanțele militare. [2] http://storage06transcoder.rcs-rds.ro/storage/2020/04/16/1178136_1178136_exceptia7_